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学法 | 法规讲解
光伏发电项目用地法律风险解析
来源:网络编辑:广东合盛律师事务所日期:2016-12-28

近年来,利用太阳能发电的光伏发电项目顺应节能减排、环境保护的大趋势,在国家、地方多项补贴政策的鼓励下,获得迅猛发展。光伏发电项目通过在支架上铺设电池组件阵列实现发电,其工程特点不同于一般的建筑工程,因此,对光伏项目用地的法律风险,有些投资企业认识不足,导致违规用地,遭受行政处罚。本文针对不同类型的光伏发电项目,梳理现行用地法律法规及政策,力图解析光伏发电项目用地的主要法律风险。

 

1、屋顶光伏发电项目。屋顶光伏发电项目是利用现有的厂房、大型基础设施、家庭别墅等建设物的屋顶投资建设的光伏项目。该类光伏发电项目不直接占用土地(除需存放于地面的逆变器、配电柜外),因此其项目用地风险主要在于屋顶所属的建筑物是否具备合法的用地及建设手续。项目投资企业可要求房屋所属业主提供证明其土地使用权及房屋所有权的相关权利证明文件,以防范因房屋权属瑕疵造成光伏项目建设、运营的风险。而且,因光伏项目建设、运营周期较长(一般为25年),在审查权利文件时,还应注意了解房屋剩余的权利期限是否能满足光伏项目的运营年限。

 

2、地面光伏发电项目。地面光伏发电项目是直接占用土地,在土地上架设支架建设的光伏发电项目。地面光伏发电项目属于建设项目,依据《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。否则,擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,将可能被责令限期改正,没收违法所得及罚款。因此,投资企业直接在地面上建设光伏发电项目的,如使用农用地的,应依法开展农用地转用审批和征收农用地(如为国有农用地的,不须征地)手续后取得建设用地使用权;如使用国有建设用地使用权的,应依法通过出让等有偿使用方式取得。

 

在地面光伏发电项目用地方面,国家于2015年陆续出台政策,规范对未利用地和林地的使用。2015年9月,国土资源部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部印发的《关于支撑新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》(国土资规〔2015〕5号)规定,光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,对不占压土地、不改变地表形态的用地部分,可按原地类认定,不改变土地用途,用地允许以租赁等方式取得,双方签订好补偿协议,用地报当地县级国土资源部门备案。对项目永久性建筑用地部分,应依法按建设用地办理手续;2015年11月,国家林业局出台的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)规定,各类自然保护区、森林公园(含同类型国家公园)、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区,为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域,为限制建设区域。光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地,以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。且对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地,应采用“林光互补”用地模式,“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。光伏电站建设依法使用林地的,必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的,电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续,运营期双方可以签订补偿协议,通过租赁等方式使用林地。因此,依据上述政策,对不改变土地用途的未利用地以及禁止或限制使用外的林地,是允许用于建设地面光伏电站的。

 

3、农光互补项目。农光互补项目,也称光伏农业,是在农业种植大棚或养殖大棚的部分或全部向阳面上铺设光伏组件实施发电的项目。农光互补项目因未额外占用土地,并能实现发电与农业发展的结合而备受青睐。对农光互补光伏发电项目用地的合法性问题,根据已实施项目的经验,在不改变土地用途的前提下一般是可行的,但国家现行相关法律法规尚未对农光互补项目土地的使用作出明确规定,各地实施的政策也存在较大差异,投资企业应持续关注国家及地方相关土地政策,适时评估对项目实施的影响。

 

对在地面上实施农业生产,利用设施农业开展光伏发电项目,虽未改变土地用途,不涉及农用地转用和征收,投资者也应注意审查农业部分使用土地的合法性,首先,应审查提供土地的村委会或村集体经济组织是否对土地依法享有所有权,即是否办理集体土地所有权证;其次,对由农业必发365手机登录使用土地、实施农业建设的,应审查农业必发365手机登录与村委会或村集体经济组织间的土地使用协议(如土地租赁合同、土地承包经营合同等)的相关签订手续是否完备,以及村委会或村集体经济组织是否履行相应的决策流程;再次,对已由农业必发365手机登录签订土地使用协议的,审核农业必发365手机登录是否已按协议履行相应的付款及其他义务。投资者还应避免以实行农光互补项目为名,但未实际开展农业种植,直接占用土地建设光伏项目的情况,此种行为可能被认定为擅自使用集体土地用于非农建设,将遭受行政处罚。

 

在国家大力扶持的背景下,新能源企业纷纷上马各类光伏项目,而光伏项目的投资额大、运营时间长,企业应更加重视项目用地的法律风险,避免损失,希翼本文对企业的投资决策有所启示。

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